Legambiente La Spezia

La Spezia, 13/11/2002

NOTE GIURIDICO AMMINISTRATIVE SUL PROGETTO DI
DRAGAGGIO NELL'AREA DEL GOLFO DELLA SPEZIA

LEGA PER L'AMBIENTE LA SPEZIA
COMITATO DIFESA AMBIENTE PITELLI

LE COMPETENZE IN MATERIA DI AUTORIZZAZIONE AI DRAGAGGI

La legge quadro sui porti 84/1994 al comma 9 dell'articolo 5 assegna al Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici l'approvazione dei progetti di escavazione e approfondimento dei fondali.

Come è noto il suddetto Consiglio rientra tra gli organismi in fase di riforma ex comma 1 articolo 96 dlgs 112/1998 (c.d. federalismo amministrativo). Ma , a prescindere da quella che sarà la destinazione del suddetto organismo, le sue attuali competenze, in materia di porti , resteranno a livello Ministeriale come si può interpretare dal nuovo regolamento di organizzazione del Ministero delle Infrastrutture (Dpr 26/3/2001 n. 177), si veda in tal senso le competenze assegnate alle due Direzioni generali del trasporto marittimo e delle infrastrutture della navigazione marittima : in materia di vigilanza sui porti e demanio marittimo e sicurezza navigazione nelle acque marine nonché manutenzione dei porti (articolo 6 dpr 177/2001) , nonché le competenze della Direzione generale per le trasformazioni territoriali in materia di piani regolatori portuali (comma 2 articolo 4 dpr 177/2001).

Concludendo attualmente ma anche nel prossimo futuro la competenza ad approvare i progetti di dragaggio dei porti di interesse internazionale e nazionale come quello della Spezia sono e/o saranno sottoposti alla competenza di organismi tecnici comunque di livello ministeriale e non alle Autorità Portuali .

Le Autorità Portuali mantengono ex legge 84/1994 (lettera m articolo 8) invece i compiti di progettazione e di esecuzione (compresa la gestione delle procedure degli appalti etc) dei progetti di dragaggio considerato tra l'altro che ex comma 2 articolo 106 dlgs 112/1998 è stato soppresso il Servizio escavazione porti . Questa ultima tesi è confermata da altre norme della legge 84/1994 in particolare in caso di interventi urgenti di escavazione predisposti dalla stessa Autorità la lettera m) comma 3 articolo 8 prevede che la Autorità possa assegnare l'esecuzione del dragaggio anche senza gara pubblica ma non esclude neanche in questo caso la norma che prevede l'approvazione del progetto di dragaggio a cura del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (articolo 5 comma 9 sopra esaminata) .

La materia è comunque in forte evoluzione basti guardare quanto previsto dal comma 3 articolo 1 del citato dpr 177/2001 (regolamento di organizzazione del Ministero Infrastrutture ) che recita: " 3. L'Agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture istituita e disciplinata ai sensi dell'articolo 44 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e' sottoposta al potere di indirizzo e di vigilanza del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di seguito denominato "Ministro". All'emanazione del relativo statuto, ai sensi dell'articolo 8, comma 4, del decreto legislativo n. 300 del 1999, i dipartimenti e le direzioni del Ministero cesseranno di operare nelle funzioni eventualmente spettanti all'Agenzia e i relativi uffici saranno soppressi" .

Infine ma non ultima la riforma federalista della Costituzione assegna alla legislazione concorrente delle regioni la competenza in materia di porti senza distinguere tra porti di interesse internazionale , nazionale e/o regionale coma fa l'attuale ripartizione di competenze ex legge 84/1994 .

MA SI RIBADISCE CHE LE LINEE GUIDA CHE ESCONO ANCHE DALLA SUDDETTA NUOVA NORMATIVA SEMBRANO ESCLUDERE PER IL FUTURO ( PER IL PRESENTE E' COMUNQUE ESCLUSA ) UNA COMPETENZA DELLE AUTORITA' PORTUALI IN MATERIA DI APPROVAZIONE DI PROGETTI DI DRAGAGGI

I MOTIVI DI ILLEGITTIMITÀ NELLA TESI DELLA PORTO AUTHORITY

1. Violazione dei principi generali in materia di provvedimenti di urgenza
La Porto Authority della Spezia sostiene che senza la messa in sicurezza del canale antistante la zona delle Grazie si creerebbe una situazione di pericolo immediata per il rischio di inquinamento prodotto dalla presenza nei fondali interessati di inquinanti pericolosi . Ma in questo caso la situazione di pericolo viene creata dagli stessi operatori portuali , in altri termini senza il passaggio delle navi con maggiore pescaggio ( che comunque avverrà nel futuro) non si creerebbe il suddetto pericolo .
Se la P.A. competente avvallasse quindi la suddetta interpretazione con atti amministrativi di tipo autorizzatorio produrre un comportamento illegittimo sotto il profilo dello eccesso di potere a cominciare dalla manifesta illogicità e contraddittorietà nella motivazione che un tale provvedimento avrebbe . Infatti basterebbe per evitare il suddetto rischio paventato dall'Autorità Portuale che l'Autorità competente in materia di sicurezza della navigazione emanasse precise direttive all'attuale naviglio in entrata e uscita (compresa la tipologia di pescaggio dello stesso) per evitare la rimozione degli inquinanti presenti nei fondali interessati . Non occorre ai fini della messa in sicurezza alcuna operazione di dragaggio mentre occorre come previsto dal D.M. istitutivo del sito di bonifica nazionale di Pitelli la bonifica anche dell'area perimetrata a mare ai sensi delle procedure e istruttorie tecniche di cui al DM 471/1999

2. Gli atti fino ad ora in possesso della Autorità portuale non costituiscono autorizzazione al dragaggio del golfo neanche sotto il profilo della messa in sicurezza urgente
La lettera del Dirigente del Servizio Difesa Mare del Ministero dell'Ambiente datata 5/7/2002 non costituisce assolutamente atto di autorizzazione , sotto il profilo ambientale, per il dragaggio del tratto di mare in oggetto . Si tratta in realtà di mero atto istruttorio di natura non provvedimentale . Con questa lettera infatti il Dirigente afferma quanto segue :
- una presa d'atto della presentazione da parte dell'Autorità Portuale di un progetto sostanzialmente diverso dal precedente in quanto non si prevede più la possibilità di riutilizzare i sedimenti derivanti dalle operazioni di dragaggio anche con il riutilizzo in mare . Quindi si riconosce che il progetto sotto il profilo tecnico , non solo ambientale è diverso dal precedente
- una presa d'atto che non essendo i sedimenti da dragaggio riutilizzati in mare ma inviati a terra in appositi impianti di gestione rifiuti pericolosi e non il Servizio Difesa Mare non ha alcuna competenza in materia ( competenza che si limita ex articolo 35 dlgs 152/1999 e DM 24/1/1996 a stabilire le modalità di scarico in mare dei suddetti sedimenti )
Il fatto che nella parte finale della lettera il Dirigente raccomandi il rispetto di aspetti tecnici , ai fini di tutela delle acque, peraltro indicati nel progetto di dragaggio oggetto della lettera in esame , non cambia il giudizio sulla natura giuridica della lettera in esame . Siamo sempre quindi nell'atto di natura meramente infraprocedimentale privo di autonomia funzionale in quanto emesso in vista del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo che peraltro nel caso in esame non risulta ancora arrivato e che come vedremo subito non è comunque di competenza del Servizio Difesa Mare del Ministero dell'Ambiente .
In realtà la procedura autorizzatoria del progetto di dragaggio (che come ammesso nella stessa lettera del Dirigente del Ministero dell'Ambiente costituisce un nuovo progetto) è ad avviso delle scriventi associazioni , in base alla vigente normativa, la seguente :

L'autorizzazione al progetto è del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ex articolo 5 comma 9 combinato disposto lettera m) comma 3 articolo 8 legge 84/1994. Il suddetto comma 3 articolo 8 afferma altresì che i progetti di approfondimento dei fondali devono essere approvati" nel rispetto della normativa sulla tutela ambientale". La normativa nel caso in esame è la seguente:
- il dlgs 152/1999 e il D M 24/1/1996 che disciplinano le procedure, le competenze ed i parametri tecnici relativamente allo scarico in mare o ambienti contigui dei materiali provenienti da escavo di fondali di ambienti marini .
- la legge 426/1998 ed il DM 471/1999 che stabiliscono le procedure ed i parametri tecnici relativamente all'approvazione dei progetti di bonifica per i siti di interesse nazionale
Ora come già indicato dalla stessa lettera del Dirigente Servizio Difesa Mare il DM 24/1/1996 non è applicabile in quanto i sedimenti da escavazione saranno secondo il progetto in esame smaltiti a terra . E' invece pienamente applicabile la procedura ex legge 426/1998 e DM 471/1999 trattandosi intervento di dragaggio all'interno della perimetrazioni del sito di Pitelli (sito di bonifica nazionale ). La procedura in questo caso anche per i progetti di messa in sicurezza prevede l'approvazione del Ministero dell'Ambiente d'intesa con la Regione interessata attraverso apposita Conferenza dei servizi decisoria preceduta dalla Conferenza istruttoria a cui partecipano anche gli enti locali, Conferenza presieduta dal dirigente del Servizio Rifiuti e Bonifiche del Ministero dell'Ambiente.

3. Mancato rispetto degli allegati tecnici al DM 471/1999
Anche se quanto affermato nei primi due punti non fosse giuridicamente fondato ( nonostante le motivazioni sopra addotte ) il progetto di dragaggio e messa in sicurezza presentato dalla Autorità Portuale è in palese contrasto con l'allegato 3 al DM 471/1999 ( criteri generali per gli interventi di messa in sicurezza d'emergenza, bonifica e ripristino ambientale; per le misure di sicurezza e messa in sicurezza permanente; criteri per gli interventi in cui si faccia ricorso a batteri, ceppi batterici mutanti e stimolanti di batteri naturalmente presenti nel suolo ) . In particolare il progetto in esame non rispetta quanto richiesto dal predetto allegato 3 per gli interventi di messa in sicurezza di emergenza alle lettere seguenti:
" e) presentare una dettagliata analisi comparativa delle diverse tecnologie di bonifica applicabili al sito in esame, in considerazione delle specifiche caratteristiche dell'area, in termini di efficacia nel raggiungere gli obiettivi finali, concentrazioni residue, tempi di esecuzione, impatto sull'ambiente circostante degli interventi; questa analisi deve essere corredata da un'analisi dei costi delle diverse tecnologie;
f) le alternative presentate dovranno permettere di comparare l'efficacia delle tecnologie anche in considerazione della riduzione della gestione a lungo termine delle misure di sicurezza, dei relativi controlli e monitoraggi".

Come è noto infatti il progetto della Autorità Portuale ha scelto a priori senza la suddetta analisi comparativa la tecnica tradizionale della benna.
Si ricorda che la stessa legge quadro sui porti 84/1994 alla lettera m) comma 3 articolo 8 afferma che anche in caso di interventi urgenti di escavazione deve essere rispettata la normativa sulla tutela ambientale che in questo caso è quella sopra citata del DM 471/1999.

LA QUESTIONE DELLA APPLICABILITA' DELLA VIA

Le scriventi associazioni chiedono alla Conferenza dei Servizi di sospendere ogni decisione in merito al progetto di dragaggio di cui all'odg in attesa di un formale chiarimento del Ministero dell'Ambiente e della Regione Liguria al fine di verificare l'applicabilità della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) alle seguenti due tipologie di progetti.

Progetto di dragaggio e messa in sicurezza del canale navigabile in località Le Grazie

Il l Dpr 12/4/1996 ( atto di indirizzo alle regioni in materia di VIA : lettera h) punto 8 allegato B) sottopone a procedura di verifica al fine di valutazione la sottoponibilità a VIA del progetto :
" i progetti di recupero suoli dal mare per una superficie che superi i 10ha"

Inoltre legge regionale 38/1998 (in attuazione del suddetto atto di indirizzo ) alla lettera 10j ) allegato 3 sottopone comunque a procedura di verifica, a prescindere da ogni soglia :
"i progetti di recupero terre dal mare "utilizzando quindi una dizione più ampia sotto il profilo della tipologia progettuale della dizione di suoli contenuta dell'allegato B al dpr 12/4/1996

la suddetta richiesta nasce sulla base delle seguenti considerazioni:

1. l'interpretazione estensiva del concetto di sogli ai fini dell'applicabilità della VA ad un categoria di opere che la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia ha affermato . Secondo la Corte infatti :
- i criteri o soglie limite hanno il solo scopo di agevolare la valutazione delle caratteristiche concrete di un progetto al fine di stabilirne o meno l'assoggettamento alla procedura di VIA, e non di sottrarre anticipatamente a detta procedura classi intere di progetti di cui all'allegato II;
- uno stato membro che fissi i criteri o le soglie limite ad un livello tale che un'intera classe di progetti resti a priori sottratta all'obbligo di VIA, oltrepassa il margine di discrezionalità di cui dispone ai sensi degli art. 2.1 e 4,2 , della direttiva ( a meno che la totalità dei progetti esclusi possa considerarsi come inidonea a produrre un impatto ambientale importante;
- un impatto ambientale importante può verificarsi qualora uno stato membro si limiti a fissare un criterio dimensionale dei progetti; criterio che ex se non assicura che le finalità della direttiva non vengano aggirate tramite un frazionamento (artificiale) dei progetti.
In particolare secondo la sentenza 21/9/1999 (Causa C - 392/96) è in contrasto con la direttiva sulla VIA un recepimento: "… mediante il ricorso a soglie limite tali che, per determinare se un progetto vada sottoposto ad uno studio di impatto ambientale, non viene preso in considerazione l'insieme delle sue caratteristiche, ma solo le sue dimensioni ….. infatti, anche in progetto di dimensioni ridotte può avere un notevole impatto sull'ambiente se è localizzato in un luogo in cui i fattori ambientali contemplati dall'articolo 3 della direttiva (come la fauna, flora, il suolo, l'acqua, il clima o il patrimonio culturale) sono sensibili al minimo cambiamento"

2. Una seconda obiezione all'applicabilità della VIA (almeno nella forma della procedura di verifica ) al progetto in esame è che trattandosi di intervento di urgenza (quasi da protezione civile ) si applicherebbero le esclusioni dalla VIA previste dalla legge regionale 38/1998 . In realtà la la suddetta legge regionale all'articolo 2 comma 5 esclude dalla VIA : "c) gli interventi disposti in via d'urgenza, ai sensi delle norme vigenti, sia per la salvaguardia dell'incolumità delle persone da un pericolo imminente, sia a seguito di calamità per le quali sia dichiarato lo stato di emergenza, ai sensi dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992 n. 225 (istituzione del servizio nazionale della protezione civile)".
Attendiamo con fiducia che il Dott. Bucchioni dimostri i rischi di pericolo imminente per le persone di sostanze che giacciono nei nostri fondali da decenni e soprattutto che lo stesso chieda, al fine di evitare la VIA ,la dichiarazione dello stato di emergenza per il nostro Golfo!

3. Come è noto il comma 3 dell'articolo 10 del DM 471/1999 ha chiarito che : " se il progetto prevede la realizzazione di opere sottoposte a procedura di VIA ai sensi della normativa vigente, l'approvazione del progetto è subordinata alla acquisizione della relativa pronuncia di compatibilità da parte dell'Amministrazione competente "

Progetto di vasca di colmata

Ad avviso delle scriventi associazioni l'eventuale realizzazione di una vasca di colmata all'altezza delle attuali banchine di attracco del porto commerciale della Spezia finalizzata allo scarico in mare , in condizioni di presunta sicurezza, della parte di fanghi derivanti dal dragaggio classificabili come rifiuti non pericolosi ai sensi del dlgs 22/1997 e del DM 24/1/1996 , dovrebbe essere sottoposta a valutazione di impatto ambientale.
In particolare le scriventi associazioni rilevano come ai sensi della lettera v) allegato A al dpr 12/4/1996 sono sottoponiibili a valutazione di impatto ambientale "impianti di smaltimento di rifiuti mediante operazioni di iniezione in profondità, lagunaggio, scarico di rifiuti solidi nell'ambiente idrico, compreso il seppellimento nel sottosuolo marino, deposito permanente (operazioni di cui all'allegato B lettere D3, D4, D6, D7 e D12 del dlgs 22/1997) " . In particolare la categoria D7 corrisponde alla attività di "immersione, compreso il seppellimento nel sottosuolo marino" . Le scriventi associazioni chiedono quindi a Ministero dell'Ambiente e Regione Liguria di verificare nell'ambito delle rispettive competenze se anche il progetto in esame alla luce della suddetta normativa non sia applicabile la VIA (almeno nel senso della procedura di verifica) in chiave di interpretazione estensiva delle categorie di progetti di cui al punto 11b allegato 3 Legge regionale 38/1998 (disciplina della procedura di VIA)

Conclusioni

Le scriventi associazioni rilevano come i in caso di applicabilità della VIA di competenza regionale l'avvenuta autorizzazione del progetto di dragaggio in esame senza il preventivo e propedeutico giudizio di compatibilità ambientale anche nella forma della procedura di verifica l'autorizzazione stessa sarebbe impugnabile sotto il profilo della violazione di legge oltrechè annullabile e disapplicabile in quanto in contrasto con la normativa comunitaria in materia di VIA . Recita infatti l'articolo 2 comma 1 della direttiva 85/337 ( così come modificata dalla direttiva 97/11) : "1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima del rilascio dell'autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un'autorizzazione e una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti nell'articolo 4"

Un mondo diverso è possibile